記者4月1日從最高人民法院獲悉，《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》已于2013年3月25日由最高人民法院審判委員會第1572次會議通過，自2013年4月3日起施行。
這件針對北京市高級人民法院的專項請示作出的批復(fù)指出，根據(jù)行政強制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除，法律已經(jīng)授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請。
最高人民法院行政審判庭負責(zé)人接受記者采訪時指出，最高人民法院的司法批復(fù)，是司法解釋的一種表現(xiàn)形式，具有法律效力，是司法文書可以援引的依據(jù)。批復(fù)中所謂的“非訴行政執(zhí)行申請”，是指當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依法向人民法院提出的強制執(zhí)行申請。本批復(fù)強調(diào)“非訴”的意義，首先在于嚴格區(qū)分是否屬于訴訟中的強制執(zhí)行，其次在于嚴格區(qū)分行政機關(guān)有無行政強制執(zhí)行權(quán)。
記者獲悉，近年來，不少地方法院反映城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政強制法施行后，對于拆違如何適用法律，特別是如何確定拆違主體，一些地方在理解上存在分歧。這部分案件不僅數(shù)量多，處理難度也大，個別基層法院甚至積壓了上千件涉及拆違的非訴行政執(zhí)行案件。不少法院在案件受理、執(zhí)行方面還承受著來自地方的某些壓力。
2012年12月10日，北京市高級人民法院向最高人民法院報送了《北京市高級人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除問題的請示》。最高人民法院隨即先后在北京、浙江、湖南等地法院進行了調(diào)研，并向全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦發(fā)函征詢意見。3月25日，最高人民法院審判委員會討論通過了這一批復(fù)。
厘清權(quán)屬界限 規(guī)范拆違行為
——最高人民法院行政審判庭負責(zé)人答記者問
最高人民法院近日針對北京市高級人民法院的專項請示作出《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》(以下稱《批復(fù)》)，記者就此采訪了最高人民法院行政審判庭負責(zé)人。
這位負責(zé)人介紹說，《批復(fù)》有利于統(tǒng)一法律適用，解決目前違法建筑強制拆除領(lǐng)域的法律理解分歧和困擾人民法院的諸多現(xiàn)實難題，準確貫徹行政強制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定精神，體現(xiàn)司法改革中的“裁執(zhí)分離”原則，切實維護公共利益，保障被執(zhí)行人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。
該負責(zé)人強調(diào)，拆除違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等(以下稱拆違)的行為事關(guān)推進城鎮(zhèn)一體化建設(shè)中的社會穩(wěn)定、老百姓切身權(quán)益保障和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展，《批復(fù)》回應(yīng)了社會的普遍關(guān)切，對明確行政機關(guān)與人民法院的權(quán)責(zé)，規(guī)范和推進社會管理，促進法律的正確實施具有重要影響。各級法院在審理因拆違活動引發(fā)的行政訴訟案件時，要加大司法審查力度，依法監(jiān)督和規(guī)范行政強制執(zhí)行行為，切實維護人民群眾合法權(quán)益和社會安定和諧。
《批復(fù)》出臺背景
記者：請問，最高人民法院出臺《批復(fù)》的背景是什么?
負責(zé)人：《批復(fù)》是針對北京市高級人民法院給我院的正式請示作出的，所請示問題在全國法院具有普遍性。近年來，不少地方法院反映城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政強制法施行后，對于拆違如何適用法律，特別是如何確定拆違主體，一些地方在理解上存在分歧。這部分案件不僅數(shù)量多，處理難度也大，個別基層法院甚至積壓了上千件涉及拆違的非訴行政執(zhí)行案件。不少法院在案件受理、執(zhí)行方面還承受著來自地方的某些壓力，需要我院及時作出統(tǒng)一規(guī)范和要求。
從目前法律規(guī)定看，行政強制法第四十四條規(guī)定了“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告、限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除”。所謂“違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等”，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理、環(huán)境保護、水資源管理、交通管理、廣告管理、民政管理等多個領(lǐng)域，就強制拆除而言，有的法律明確授權(quán)行政機關(guān)強制執(zhí)行(如城鄉(xiāng)規(guī)劃法、水法等)，有的規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行(如土地管理法、環(huán)境保護法等)。發(fā)生案件較多的集中在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的違法建設(shè)和土地管理領(lǐng)域的非法占地行為的強制執(zhí)行。特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條、第六十八條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑有權(quán)強制拆除，縣級以上地方人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出的限期拆除決定當事人逾期不拆除的違法建筑，有權(quán)責(zé)成有關(guān)部門強制拆除。
對于城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的拆違主體，特別是當事人不申請復(fù)議、不提起訴訟又不履行限期拆除行政決定的，實踐中存在兩種不同認識。一種認為既可以由行政機關(guān)強制拆除，也可以啟動非訴行政執(zhí)行程序申請人民法院強制拆除;另一種認為人民法院依法不應(yīng)受理相關(guān)非訴行政執(zhí)行案件。上述觀點在一些行政機關(guān)與法院之間存在爭議，這也是地方法院迫切要求厘清的法律適用具體問題。
針對上述問題，北京市高級人民法院于2012年12月10日向我院報送了《北京市高級人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除問題的請示》，我們先后在北京、浙江、湖南等地法院進行了調(diào)研，并向全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦發(fā)函征詢意見。2013年3月25日最高人民法院審判委員會第1572次會議討論通過了《批復(fù)》。
司法批復(fù)是司法解釋的一種表現(xiàn)形式，具有法律效力，是司法文書可以援引的依據(jù)。
非訴行政執(zhí)行申請
記者：從《批復(fù)》內(nèi)容看，什么是“非訴行政執(zhí)行申請”?強調(diào)“非訴”的意義是什么?
負責(zé)人：所謂“非訴行政執(zhí)行申請”，是指當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依法向人民法院提出的強制執(zhí)行申請。其直接依據(jù)來自于行政強制法第五十三條、行政訴訟法第六十六條以及最高人民法院有關(guān)司法解釋的規(guī)定。申請主體是行政機關(guān)，申請執(zhí)行的依據(jù)是其作出的生效的行政決定。從《批復(fù)》表述的準確性而言，重在強調(diào)人民法院不受理行政機關(guān)提出的有關(guān)限期拆除決定等的非訴行政執(zhí)行申請。
強調(diào)“非訴”的意義，首先在于嚴格區(qū)分是否屬于訴訟中的強制執(zhí)行。在訴訟案件中，根據(jù)行政訴訟法第六十五條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十三條的規(guī)定，對發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書，負有義務(wù)的一方當事人拒絕履行的，對方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。即屬于訴訟中的“申請人民法院強制執(zhí)行”情形。至于一些地方行政機關(guān)在訴訟中申請人民法院“先予執(zhí)行”被訴行政行為的，原則上不得準許。而非訴行政強制執(zhí)行的前提是“非訴”。
其次在于嚴格區(qū)分行政機關(guān)有無行政強制執(zhí)行權(quán)。只有無行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)才可以向法院提出非訴行政執(zhí)行申請。而行政強制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法已經(jīng)授權(quán)縣級以上人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門強制拆除。需要說明的是，司法實踐中對行政強制法第四十四條規(guī)定的“行政機關(guān)可以依法強制拆除”存在兩種爭議：一種意見認為是完全授權(quán)，即只要是“違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的”，行政機關(guān)都可以依法強制拆除;另一種意見認為是特定授權(quán)，即只有其他法律明確規(guī)定行政機關(guān)的強制拆除權(quán)時，才可“依法”強制拆除。該條專門針對違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除問題，具有明確的指向性。孤立地看，可能存在上述爭議，但如果結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條、第六十八條以及行政強制法第三十四條有關(guān)“行政機關(guān)依法作出行政決定后，當事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依照本章規(guī)定強制執(zhí)行”的規(guī)定，則不會產(chǎn)生理解歧義。同時，所依之“法”根據(jù)行政強制法第十三條有關(guān)“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定”的規(guī)定，應(yīng)當限于法律。此外，有的觀點主張作出限期拆除決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門本身沒有強制執(zhí)行權(quán)，可以自己名義向法院提出非訴行政執(zhí)行申請。我們認為，法律既然規(guī)定“縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封
施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”，就意味著“強制拆除”要按照行政程序執(zhí)行，縣級以上地方人民政府已經(jīng)獲得了法定授權(quán)，啟動非訴執(zhí)行的司法程序的理由不足。
